쉽게 읽는 브라질 경제 이야기: 헌법과 경제 1986-1987 (5부)

[좋은아침] 끄루자도 정책 이후 사르네이 정부는 총 3가지의 추가 물가안정 정책을 발표 한다. 새 재무부 장관으로 취임한 브레쎌-뻬레이라 (Bresser-Pereira) 교수의 브레쎌 정책 (Plano Bresser – 1988년 7월), 브레쎌의 사임 후, 마일손 노브레가 (Mailson Nobrega) 장관의 훼이죵 꽁 아호스 (Feijão com Arroz – 1988년 1월 – 설명: 경제의 기본적인것만 집중한다고 해서 브라질인들의 주식인 밥과 콩죽에서 이름을 딴 훼이죵 꽁 아호스), 여름 정책 (Plano Verão – 1989년 1월 – 여름에 발표되어 베라웅 ‘여름’ 정책). 이 중에서 브레쎌 정책과 여름 정책은 기존 끄루자도 정책과 다르게 새로운 물가지수 만들어 기존 물가지수들의 영향을 덜 받기 위해 조금 더 긴 텀을 갖고 물가를 계산해 임금과 가격의 상승을 억제했었고, 화폐의 단위 변경 (1,000을 1로)도 진행했다. 이 모든 정책 역시 ‘관성 인플레이션’ 이론을 기반으로 했기 때문에, 정부는 또다시 가격동결 시행했고, 한 번 실패한 가격동결은 당연히 다시 잘될 수는 없었다. 훼이죵 꽁 아호스 정책은 마일손 장관이 취임하자마자 기자들의 집요한 질문들에 ‘가장 기본적인 것을 충실할 것이다’, ‘가격동결과 같은 비전통적인 방법이 아닌 전통적인 방식을 취할 것이다’라는 발언들로 언론에서 명명한 정책 이름이다. 

오일쇼크, 중남미 외채 위기, 늦어진 금융 개혁들이 양성종양을 커지게 했다면, 이때 취해진 비전통적인 정책들은 이 종양을 암으로 변화하는 과정이 되었고, 정부는 문제의 근원을 해결하는 수술 대신 검증받지 않은 대체의학 약들로 대처하고 있었다. 결국 초인플레이션의 문제는 80년대 초반에 비해서 너무나도 커져, 과연 ‘비전통’적인 방법의 경제정책을 취해야 했었는지 아니면 그냥 그대로 놔두는 것이 좋았었는지 헷갈리게 할 정도로 혼란스러웠다.

1987년: 새 헌법과 경제

1987년도는 브라질 역사에 한 획을 긋는 대형 프로젝트가 진행된다. 그것은 바로 새 헌법이다. 비록 주요 경제정책들은 실패했지만, 당시의 헌법은 1967년 군사 쿠데타로 만들어졌기 때문에, 개헌은 불가피했고, 이제는 정치인들 간의 주도권 싸움이 시작되고 있었다. 새롭게 공포되는 헌법에 대해서는 PMDB (브라질민주운동당 – 여당)의 울리쎄스 기마라엥스가 국민의 사회보장권을 대폭 강화하는 안을 주장하는 반면, 대통령인 사르네이는 브라질의 경제적인 상황을 조금 더 고려해야 했다고 했다. 결국 개헌이 되자, 사르네이는 공개적으로 언론을 통해 “새 헌법은 국가경영을 어렵게 만들었다 (Folha de S.Paulo, 1988.7.27)”라고 밝혔고 울리세스는 “새 헌법은 국가의 새 빛을 줄 것이며, 국가경영에 표본이 될 것이다”라고 받아쳤다. 

새로운 헌법을 준비하는 제헌국회는 1987년 2월 1일 구성되어 16개월 21일의 대장정을 마치며 총 559명의 의원 중 진보 계열인 PDT (민주노동당), PT (노동당), PCB (브라질인 공산당), PCdoB (브라질 공산당), PSB (브라질사회당)들이 전원 반대한 채 통과가 되어 1988년에 공포한다. 기존 딴끄레도-사르네이 정부는 직접선거가 아닌 군정이 세운 헌법인 간접선거로 당선이 되었기 때문에 88년 헌법은 브라질의 문민정부의 시작을 뜻하는 것이었다.

헌법의 경제 부문은 제6장인 ‘국가의 재정계획 및 조세’와 제7장인 ‘경제 및 재정 기본법’으로 6장은 제145조에서 제169조까지는 연방정부, 주 정부, 연방 행정구역(Distrito Federal), 시청에 대한 조세에 대한 책임, 국가의 조세 시스템과 세금의 종류 그리고 국가의 수입에 대한 분배와 국가 재정계획 수립에 대한 법이 정해져 있으며, 7장인 170조에서 192조까지는 경제 활동에 대한 정의를 비롯해 도시, 농업, 토지와 관련된 경제 기본법이 마련되어있다. 특히, 여기서 가장 크게 주목해야 할 점은 그동안 국가재정을 방만하게 경영한 것을 의식해 국가의 재정 계획에 대한 구체적인 규정들을 헌법으로 제정하였다. 

헌법이 정한 국가 재정 계획

국가의 재정 계획과 관련해서는 3가지의 구체적인 규정을 통해 행정부와 입법부의 구체적인 실행 계획을 의무로 정했는데, 첫 번째는 모든 국가가 기본적으로 운영을 하는 국가 재정 계획을 재정법이 아닌 헌법으로 의무화했고, 두 번째는 각 정부의 행정부 수장이 임기 첫해에 제출해야 하는 다년 국가투자계획(Plano Plurianual)으로 임기 5년 동안 지출될 예산에 대한 기획안으로 정부의 행정수장은 국가 비전을 단기간의 관점이 아닌 장기적인 관점에서 기획되어야 한다는 배경이 있었다. 세 번째는 재정계획 지침법(LDO – Lei Diretriz Orçamentária)이다. 재정계획 지침법은 행정부의 재정계획에 대해 국민과 주를 대변하며 다양한 의견이 있는 입법부가 일정한 권한을 갖고 의견을 제시하는 것이다. 의견을 제시한다고 해서, 자신들의 이해관계와 이익에 기반하는 것이 아니라, 국가계획이 준비되는 시점에서 행정부와 입법부의 일원들이 현재 시점에서 가장 시급한 예산안이 어떤 것인지 또 무엇이 뒷순위로 배정될 수 있는지에 대한 종합적인 규정을 정하는 것이다. 여기서 한 가지가 더 추가된다면 바로 의회 의원의 재정계획개정안(Emenda Parlamentar)이다. 이 개정안은 기본적인 조건은 지출을 늘리기 위해선 수입 출처가 분명해야 하며, 의원은 행정부처의 예산에 대해 적극적인 의견을 개진할 수 있다. 예를 들어, 한 하원의원이 자신의 도시에 있는 병원 예산을 늘리기 위해 일종의 ‘쪽지예산’이 아닌 공식적인 루트를 통하여 의견을 개진하여 관철하는 것이다.

브라질 재정계획과 관련 해서 입법부의 권한이 단순히 심의 및 통과가 아닌 적극적인 참여와 개정안을 제시할 수 있게 된 것에 대해선 군정을 막 끝낸 의회의 의견이 컸다고 볼 수 있다. 그렇지만, 결코 부정적으로만 볼 수 없는 것은, 먼저 행정의 수반이 4년간의 투자계획 기획하여, 매년 입법부에서 재정계획 지침을 수립하여 입법부의 의견을 개진하여 만들어진 국가재정계획(LOA – Lei Oraçamentária Anual)에 대해 하원의원들이 의견이 수렴된 뒤에 국가재정계획이 마련되는 것이다. 이 모든 과정은 4월 중순까지 재정계획 지침(LDO)이 의회에 제출되어 수많은 공청회와 상임위원회 그리고 의원들의 개정안(Emenda Parlamentar)의 과정을 거쳐 8월말까지 국가재정계획(LOA)이 제출되어 12월 중순까지 그다음 해의 예산을 통과시킨다. 

저자: 이재명 (Klavi 오픈뱅킹 핀테크 파트너, OKTA 상파울루 홍보 위원장)